דרך המלך בחישוב ההשבחה באישור תכנית פינוי בינוי

ניתוח החלטת וועדת ערר מתאריך 20.4.2020

סקירת הדרכים השונות לחישוב ההשבחה, החלטת וועדת ערר והשלכותיה.

בתאריך 20.4.2020, התקבלה בוועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה, מחוז תל אביב, החלטה בעררים מס' תא/85227/14 ו-תא/85224/14, אשר יוצרת מהפיכה באופן חישוב היטל ההשבחה במיזמים של פינוי בינוי.
מדובר בהחלטה תקדימית, אשר לה השלכה מהותית על גובה ההשבחה שנוצרה (באם ונוצרה) בשל אישור תכניות פינוי בינוי. להחלטה השפעה ישירה על הכדאיות הכלכליות של פרויקטים לפינוי בינוי.

השבחה מתוכניות פינוי בינוי – רקע כללי:

תוכניות בניין עיר המאשרות פרויקטים של פינוי בינוי, מטרתן להביא להתחדשות עירונית בשכונות ואזורים בהם קיים צורך בשיקום והתחדשות, זאת באמצעות הריסת בניינים ותיקים קיימים והקמת פרויקטים חדשים במקומם.
כיוון שדיירי הבניינים הוותיקים אינם יכולים לממן בעצמם את ביצוע הפרויקט, על מנת שביצועו יתאפשר מבחינה כלכלית, יש לאשר בתוכנית תוספת משמעותית של יחידות דיור, כך שהפדיון שיתקבל ממכירת הדירות הנוספות ישמש למימון ביצוע הפרויקט.
אישור תוכנית המוסיפה זכויות בניה לקרקע, עשוי להביא להשבחת המקרקעין ולחבות בהיטל השבחה, זאת בהתאם לסעיף 196א' לחוק התכנון והבניה ולסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, מהם עולה, בין השאר: כי עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מחייבת בתשלום היטל השבחה לוועדה המקומית.
אומדן גובה ההשבחה שנוצרה כתוצאה מאישור התוכנית, מתבצע באמצעות שמאי מקרקעין מטעם הוועדה המקומית.

הדרכים השונות לאומדן ההשבחה:

בשומה מכרעת שערך השמאי מר אייל יצחקי, לפרויקט פינוי בינוי ברמת גן (גוש 6205, חלקות שונות) נכתב כדלהלן:
"שומת ההשבחה לפרויקט פינוי בינוי יכולה להיעשות במספר דרכים עקרוניות שונות: האחת, באמצעות כימות התועלות הכלכליות שהתוכנית מקנה ליזם. דהיינו, הערכת הרווח שמעבר לרווח הענפי הסביר. השנייה, באמצעות כימות התועלות שהתוכנית מקנה לבעלי 43 הדירות הישנות (שהם הבעלים הרשומים במקרקעין) וזאת בהתאם ללשון החוק, שקובע שההשבחה תימדד ביחס לשווי זכויות הבעלים או החוכר. השלישית באמצעות כימות שניהם יחד".
בהכרעתו, כתב השמאי יצחקי:
"מאחר שהפרקטיקה הנהוגה כיום היא כימות התועלות ליזם, מאחר שטרם נקבע תקן מקצועי או הנחיה של בית משפט לאופן החישוב ומאחר שגם בעיניי גישה כללית זו אינה בלתי סבירה, אין אני מוצא מקום לשנותה (על אף שפרשנות דווקנית לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מנחה דווקא לכמת את התועלות לבעלי הדירות)".
אמנם בהחלטת ועדת הערר, נקבע בין השאר: כי חישוב ההשבחה צריך להיערך "באמצעות כימות התועלת שתוכנית הפינוי-בינוי, מקנה לבעלי הדירות הישנות ובאמצעות כימות תועלת זו בלבד".
נקדים את המאוחר ונציין, כי לדעתנו קיים אופן חישוב נוסף, לפיו גם מנקודת המבט של בעלי הדירות הישנות וגם מנקודת המבט של היזם מתקבלת אותה תוצאה וכפי שיפורט בהרחבה להלן.

עיקרי העובדות בעררים:

עניינם של העררים הוא בשומת השבחה שניתנה למתחם פינוי בינוי ברחוב רקנאטי, שכונת רמת אביב, תל אביב (גוש 6628 חלקות 814-819). המתחם כלל 6 בניינים ישנים שבכל אחד 16 דירות (סה"כ 96) דירות ישנות. במתחם אושרה תכנית התחדשות עירונית (תא/3850/מח) לפיה ייהרסו הבניינים הישנים ובמקומם ייבנו 3 מגדלי מגורים בני 17 קומות, סה"כ 198 יח"ד במצב החדש.

יזמית הפרויקט – חברת "אשדר", הגישה בקשה לקבלת מידע מוקדם לפני הוצאת היתר בניה, במענה לבקשה הוצאה שומת השבחה ע"י שמאית הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו – גב' גלית אציל בה נקבעה ההשבחה למתחם ע"ס 42,300,000 ₪.
חברת "אשדר" הגישה שומה נגדית שנערכה ע"י השמאים מר שאול רוזנברג ומר יעקב פז, בה נטען, כי יש לאמוד את ההשבחה מנקודת המבט של החברה היזמית, בהתאם לרווחיות הפרויקט ומכיוון שהרווחיות מהפרויקט נמוכה משמעותית מן המקובל בתחום, הרי שלא חלה השבחה למתחם בגין אישור התוכנית לפינוי בינוי.
מועצת שמאי המקרקעין מינתה את השמאי מר שמואל רוזנברג, על מנת שיכריע במחלוקת שבין הצדדים וזה הכריע, כי אומדן ההשבחה צריך להיערך מנקודת ראותם של בעלי המקרקעין, קרי, בעלי הדירות הקיימות וכי ההשבחה למתחם עומדת על כ-31,000,000 ₪, להלן ציטוט תמצית דבריו:
"שיטת החישוב צריכה להיות כמקובל ועל פי החוק: ההפרש בין שווי המקרקעין במצב קודם ערב התוכנית ובמצב חדש מיד לאחר אישור התוכנית. עם זאת, יש לדעתי להתייחס בתחשיב היטל ההשבחה, למהות הייחודיות של תכנית פינוי בינוי… דהיינו ברור שבתוכנית פינוי בינוי, מדובר בהקניה לבעלים של זכות לקבלת דירה חדשה במקום דירה שתיהרס".
את חישוב ההשבחה ערך השמאי המכריע באופן הבא:
שווי במצב קודם – שווי הדירות הקיימות בבניינים הקיימים במצבן ערב התוכנית, בתוספת יתרת זכויות בניה לפי תוכניות תקפות, או לפי תקנות חוק התכנון והבניה במידה והיו ניתנות לניצול.
שווי במצב חדש – שווי הדירות החדשות שיקבלו בעלי הדירות הקיימות בפרויקט החדש שייבנה היזם (הנישום).

החלטת ועדת ערר:

על הכרעת השמאי המכריע הגישה חברת "אשדר" ערר לוועדת ערר לפיצויים והיטל השבחה. ועדת הערר בראשותו של עו"ד בנימין זלמנוביץ, דחתה את הערר ואימצה את עמדתו של השמאי המכריע בהסתייגויות קלות, להלן ציטוטים מההחלטה:
"היטל ההשבחה צריך להיבחן בעיני בעלי המקרקעין ובזכויות שהם זכאים לו. בסופו של דבר, על דרך הרוב וככל שלא הוכח אחרת, לבעלם של המקרקעין במצב הקודם הייתה דירה נחותה, בבניין ישן. במצב החדש מקבל "בעלם של המקרקעין", דירה חדשה ולרוב גדולה יותר מדירתו המקורית, לעיתים גם עם חנייה תת קרקעית ומחסן. לעמדתנו, רק על תוספת זו, בהתאם למבחנים שמאיים מקובלים, קמה החבות בתשלום היטל השבחה. עמדתנו היא, ש"דירות התמורה המוקנות ליזם", הן נקודת האיזון של הפרויקט. כלומר, הן חלק מהעלויות של הוצאת הפרויקט מן הכוח אל הפועל".
"יוצא אפוא, שהיטל ההשבחה היחיד על פרויקט פינוי-בינוי הוא היטל בגין הדירות הישנות, שהושבחו בתוכנית והפכו לחדשות. לטעמנו זו גם הסיבה, אפוא, שאין לראות ביזם כמי שנהנה מאישורה של התוכנית אלא יש לראות בו כקבלן ביצוע שזכה במכרז להוצאת הפרויקט מהכוח אל הפועל".

סיכום עמדת ועדת הערר והשלכותיה:

לשיטת ועדת הערר, בחישוב ההשבחה שנוצרה מאישור תוכנית פינוי בינוי, נלקח בחשבון "רק" שווי הדירות החדשות שיקבלו בעלי המקרקעין, קרי הדיירים הקיימים, בפרויקט החדש שיוקם.
להחלטת ועדת הערר מספר השלכות משמעותיות:

1. במועד אישור התוכנית קיים חוסר וודאות בדבר הדירות אותם יקבלו הדיירים:
בהתאם להוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, המועד הקובע להשבחה מתוכנית פינוי בינוי הוא יום תחילת התוכנית (15 יום לאחר פרסום התוכנית למתן תוקף ברשומות). מועד תשלום היטל ההשבחה הינו במועד "מימוש זכויות". המימוש יכול שייעשה בדרך של קבלת היתר בניה או בדרך של מכירת הזכויות במקרקעין.
במרבית הפרויקטים של פינוי בינוי, בשל המורכבות של פרויקטים מסוג זה, ממועד אישור התוכנית ועד להוצאתה מן הכוח אל הפועל, חולפים מספר שנים , בחלק מן המקרים, במועד אישור התוכנית טרם בוצעה כל פעולה לקידום הפרויקט ואף טרם נבחר יזם לביצוע הפרויקט. מובן כי במקרים אלו, במועד אישור התוכנית קשה יהיה להעריך את שווי הדירות אותן יקבלו הדיירים, שכן לא ניתן לדעת מה יהיו מאפייני הדירות (שטחי הדירות, הצמדת מחסנים, חניות וכו'). יוצא איפוא, כי אופן חישוב ההשבחה לשיטת וועדת הערר מעלה קושי בחישוב ההשבחה במקרים אלו.

הקושי האמור יגבר "במימוש זכויות בדרך של מכר", שכן בעוד שבמימוש בדרך של קבלת היתר בניה, במועד עריכת שומת ההשבחה ידועים כבר מאפייני הדירות אותן יקבלו הדיירים, הרי שמימוש בדרך מכר יכול שייעשה לפני שהחלו אף הצעדים הראשונים לקידום הפרויקט ובמועד זה לא ניתן לדעת מה יהיו מאפייני הדירות.
יצוין כי בפרויקט נשוא הערר, במועד אישור התוכנית לפינוי בינוי, כבר ניתן היה לדעת מה יהיו מאפייני הדירות אותן יקבלו הדיירים, שכן הסכם ביצוע הפרויקט בין חברת "אשדר" לבעלי הדירות נחתם שנים מספר לפני ביצוע הפרויקט והחברה היא זו שיזמה את הכנת התוכנית ואישורה.

2. פרויקט פינוי בינוי אשר אינו כדאי מבחינה כלכלית:
במקרים רבים ואולי אף במרבית המקרים, במועד אישור תוכנית פינוי בינוי טרם ידוע האם התוכנית תצא מן הכוח אל הפועל, במקרים אלו לא ניתן לאמוד את ההשבחה רק באמצעות אומדן שווי הדירות במצב הקודם מול שווי הדירות אותן יקבלו הדיירים במצב החדש, שכן ייתכן שהתוכנית לא תצא אל הפועל והדיירים לא יקבלו דירות חדשות.
אף לשיטת וועדת הערר, במקרה בו אושרה תוכנית פינוי בינוי, אשר בבדיקה כלכלית נמצא לגביה כי נכון למועד אישורה, ביצוע פרויקט פינוי בינוי מכוחה אינו כדאי (שכן שיעור הרווח נמוך משמעותית מן המקובל בתחום), אין התכנית משביחה את הקרקע, שכן בהיעדר כדאיות כלכלית התוכנית לא תצא אל הפועל (ראה סעיף 69 להחלטת ועדת הערר). יוצא איפוא, כי ע"פ החלטת ועדת הערר, את אומדן ההשבחה מתוכנית פינוי בינוי שביצועה בפועל אינו וודאי, יש לערוך בשני שלבים:
שלב א'- בדיקה כלכלית לתוכנית על מנת לוודא שביצוע הפרויקט כדאי מתחינה כלכלית, שלב ב' – באם ביצוע התוכנית כדאי מבחינה כלכלית נכון למועד אישור התוכנית, יש לכמת את ההשבחה שנוצרה בגין אישור התוכנית באמצעות אומדן שווי הדירות במצב הקודם מול שווי הדירות אותם יקבלו הדיירים במצב החדש.
יצוין, כי בפרויקט נשוא הערר, במועד אישור התוכנית לפינוי בינוי, כבר הייתה וודאות שהתוכנית תצא מן הכוח אל הפועל, שכן כאמור, הסכם ביצוע הפרויקט בין חברת "אשדר" לבעלי הדירות כבר נחתם שנים מספר לפני ביצוע הפרויקט והחברה היא זו שיזמה את הכנת התוכנית ואישורה.

3. תוכנית פינוי בינוי המעניקה זכויות בניה נרחבות:
לשיטת ועדת הערר, ההשבחה אינה תלויה במספר יחידות הדיור והיקף זכויות הבניה שאושרו במצב החדש, שכן בכל מקרה בעלי הדירות הישנות מקבלים רק דירה חדשה אחת הכוללת בדרך כלל תוספת של כ-12 מ"ר (ראה בעניין זה, מאמרנו מתאריך 7.4.2020 שפורסם אף באתר מיסים ועסקים "ניתוח השינויים בתיקון המוצע לתקן 21" ). מכיוון שתוספת זכויות הבניה המאושרות בתוכניות פינוי בינוי מטרתה לאפשר את ביצוע הפרויקט מבחינת כדאיות כלכלית, בדרך כלל היקף הזכויות יהיה בשיעור שיאפשר את הוצאת הפרויקט מהכוח אל הפועל ולא יותר מכך. עם זאת, כמובן שייתכנו מקרים בהם אושרו זכויות בניה נרחבות המשביחות את המקרקעין מעבר לשווי הדירות החדשות שיקבלו בעלי הדירות הקיימות, וכאמור, ע"פ החלטת וועדת הערר, זכויות הבנייה הללו לא יילקחו בחשבון ההשבחה.

4. פטור מהיטל השבחה לפי סעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה:
כפי שצוין אף בהחלטת וועדת הערר, על אף שתוכנית פינוי בינוי מאפשרת תוספת משמעותית של יחידות דיור, מכיוון שההשבחה מתייחסת רק לשווי הדירות החדשות אותן יקבלו בעלי הדירות הקיימות, הרי שבמקרים רבים, בעלי הדירות זכאים לפטור מהיטל ההשבחה בגין הרחבת דירה ששטחה לאחר ההרחבה אינו עולה על 140 מ"ר, (ניתן להעריך בזהירות כי רובם של בעלי הדירות הקיימות יימצאו זכאים לפטור האמור).

5. הכללת מרכיב המע"מ בשווי המצב החדש:
להחלטה השלכה נוספת בעניין אומדן השווי במצב החדש בשאלה האם הוא כולל את מרכיב המע"מ, שכן בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון (בר"מ 1621/18), באם המצב החדש מתייחס לדירות מגורים חדשות אותן יקבלו בעלי הדירות הקיימות, הרי שהשווי במצב החדש יכלול את מרכיב המע"מ, אך אם השווי במצב החדש מתייחס לקרקע המיועדת להקמת פרויקט מגורים, השווי במצב החדש לא יכלול את מרכיב המע"מ.

הדרך הישרה לחישוב ההשבחה מנקודת ראותנו:

לדעתנו, מההיבט השמאי, לאור הניסיון הרב שצברתי במהלך השנים בלווי רשויות מקומיות גדולות, יזמים ודיירים רבים, בפרויקטים של פינוי בינוי, ומעיון בהכרעות רבות שניתנו במהלך השנים ע"י שמאים מכריעים להשבחה שנוצרה בגין אישור תוכניות של פינוי בינוי, אומדן ההשבחה שנוצרה בגין אישור תוכנית לפינוי בינוי כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטת ועדת הערר, אינה משקפת בצורה המיטבית את ההשבחה שחלה במקרקעין.
אומדן שווי המקרקעין במצב החדש, ככל חוות דעת שמאית לנכס מקרקעין, צריך שייערך, מנקודת מבט חיצונית אובייקטיבית (בהתאם להגדרה המקובלת ל"שווי שוק" – הסכום הסביר ביותר להתקבל במונחי כסף בין קונה מרצון ומוכר מרצון ). סעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק מדגיש כי שומת השבחה תיערך בהתחשב בעליית ערך המקרקעין "כאילו נמכרו בשוק חופשי". יצוין אף לפסיקת בית המשפט העליון (בר"מ 1621/18), בה נאמר בין היתר, כי "הערכת השווי (לצורך אומדן ההשבחה, (הערת הח"מ)) תיעשה בהתאם למבחן אוניברסלי, אשר ביסודו הנחת שוק משוכלל שבו קונה סביר מוכן לשלם תמורה המשקפת את הערך האובייקטיבי של המקרקעין באותה נקודת זמן".
בהתאם לאמור, דרך המלך להערכת השווי, אינה מנקודת מבט ספציפית של מי מהנוגעים בדבר (בין אם מדובר בבעלי המקרקעין או ביזם) אלא מנקודת מבט אובייקטיבית של קונה מרצון.
בתוכניות לפינוי בינוי, במצב החדש המקרקעין מיועדים להקמת פרויקט מגורים בבנייה רוויה, שעליהם בנויים מבני מגורים המסומנים להריסה, הקונה הסביר הצפוי לרכוש את הנכס, הינו יזם אשר בידיו המשאבים המתאימים להקמת פרויקט שכזה והתמורה אותה יהיה מוכן היזם לשלם עבור המקרקעין משקפת את הערך האובייקטיבי של המקרקעין באותה נקודת זמן.
הסכמים לביצוע פרויקטים של פינוי בינוי הנכרתים בין בעלי הדירות הקיימות לבין היזמים, מהווים עסקת מכר במקרקעין, בהם בעלי הדירות מוכרים את זכויותיהם במקרקעין בתמורה לשירותי בניה של דירה חדשה אותם מעניק להם היזם, הסכמים אלו משקפים בדרך כלל את "שווי השוק" של הזכויות הנמכרות.

מן האמור עולה, כי הדרך הישרה לאומדן שווי המקרקעין במצב החדש, הינה באמצעות אומדן מלוא זכויות הבניה שאושרו בתוכנית לפינוי בינוי, בניכוי עלויות הריסת הבניינים.
עיון בשומות המכריעות שציין השמאי מר שמואל רוזנברג בשומה המכרעת, כמו גם בשומה מכרעת שערך השמאי מר בועז קוט לנכס בגוש 6180, חלקה 333, מעלה כי בכל השומות, אומדן ההשבחה נערך באמצעות אומדן שווי הדירות במצב הקודם מול שווי מלוא זכויות הבניה במצב החדש (תוך התייחסות למשך הזמן הצפוי לביצוע התוכנית), לצורך אומדן ההשבחה היחסית לאחד מבעלי הדירות הקיימות (למשל במקרה של מכירת הדירה עוד טרם הוגשה בקשה להיתר בניה מכוח התכנית), נלקח בחשבון חלקו היחסי במקרקעין ובהתאם לכך חלקו היחסי בזכויות הבניה.
אומדן ההשבחה באופן זה, מביא לפתרון מכלול הבעיות וההשלכות שהתעוררו כתוצאה מהחלטת ועדת ערר וכפי שסקרנו למעלה בארוכה.
יצוין עוד, כי אומדן ההשבחה באופן זה, מביא לתוצאה זהה הן מנקודת ראותם של בעלי הדירות הקיימות והן מנקודת ראותו של היזם, שכן בהתאם לגישות בשומת מקרקעין, שווי קרקע מגלם שווי מבנה בניכוי עלויות בניה ורווח יזמי, אם כן, שווי קרקע המיועדת לפינוי בינוי, יגלם את היתרה ליזם לאחר ניכוי עלויות ההקמה ורווח יזמי מקובל בתחום.

האמור לעיל הינו פרי ניסיון של שנים רבות בליווי יזמים, חברות ורשויות המובילות בתחום התחדשות עירונית ופינוי בינוי. בין השאר: עיריית תל אביב, עיריית רמת גן, עיריית ראשון לציון, עיריית ירושלים, חברת עזרה וביצרון, חברת ייזום ראשון, חברת י.ח. דימרי ועוד.